業(yè)內預計，“十三五”中后期，我國可再生能源將保持中高速增長的態(tài)勢，可再生能源電力配額制（下稱“配額制”）將在其中發(fā)揮關鍵作用。配額制指在地區(qū)電力建設中，可再生能源發(fā)電需保持或占有一定的比例，一般由政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強制性的規(guī)定。
我國配額制于2009年提出，此后經多次公開征集建議，卻始終“千呼萬喚難出來”。
今年3月底，國家能源局下發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》（下稱“《配額制》意見稿”），首次明確了2018年、2020年各省的可再生能源電力總量配額指標、非水電可再生能源配額指標以及相關考核辦法，配額制的強制實行“箭已上弦”，給了業(yè)界一顆“定心丸”。
小切口建立長效機制
和以往的設計相比，本次《考核辦法》最大的變化和亮點是將義務主體由發(fā)電側轉向需求側。清華大學能源互聯網創(chuàng)新研究院政策發(fā)展研究室主任何繼江坦言，這是“以小切口解決大問題”。
“配額制在我國一直是波折中前行，今年取得突破是‘用戶端+配額制’的時機已成熟。近幾年，社會各界對新能源的認識發(fā)生了根本性轉變。一方面是因為新能源影響力逐步提升、價格逐步降低，另一方面則是傳統能源企業(yè)紛紛轉型擁抱新能源，直接利益和間接利益涉及者更多，推動各產業(yè)鏈實行配額制。”何繼江告訴記者。
我國可再生能源產業(yè)獲得突飛猛進的發(fā)展。中電聯數據顯示，截至2017年底，中國可再生能源裝裝機6.5億千瓦，占全部發(fā)電裝機的36.6%，水電、風電和光伏裝機量最都穩(wěn)居世界第一，其中光伏發(fā)電裝機1.3億千瓦，新增裝機量連續(xù)5年保持全球第一，累計裝機量連續(xù)3年全球第一。
優(yōu)異表現背后，光伏補貼缺口巨大和消納難仍舊是不可回避的困境。在我國光伏補貼不斷退坡之際，缺口亦在不斷增加。根據財政部數據，截至2017年底，我國可再生能源補貼缺口達1000億元，其中光伏占據近一半的比例。與此同時，棄風、棄光趨勢有所減緩。2017年，全國光伏發(fā)電量1182億千瓦時，同比增長78.6%。全國棄光電量73億千瓦時，棄光率為6%，同比下降4.3個百分點。雖然棄光首次出現下降，但“由于光伏電站布局以西部為主，電網外送能力不足以及發(fā)電并網系統調節(jié)能力不高等原因，棄光限電問題依然嚴峻。”
“棄風棄光的本質是供給側優(yōu)先權問題”，《配額制》意見稿從頂層設計方面提出系統棄水棄風棄光解決方案，意在通過強制性手段和與之配套的市場化交易措施，為我國實現2020年、2030年非化石能源消費比重要達到15%、20%的目標，建立起約束機制和制度性保障，為我國能源系統向綠色低碳轉型建立起長效機制。”何繼江說。
強制配額勢在必行
在解決光伏補貼缺口巨大和消納難的長期難題中，強制配額制疊加可再生能源綠色電力證書（下稱“綠證”）自愿認購交易制度被寄予厚望。
“持續(xù)以競爭方式激勵光伏發(fā)電降低成本，加快實施綠證自愿認購，盡快推出可再生能源電力配額考核和綠色證書強制交易，將會近期緩解、中期最終解決可再生能源補貼資金缺口以及限電問題。”國家發(fā)展改革委員會能源研究所研究員時璟麗曾告訴本報記者。
時璟麗認為，如果2018年推出綠色證書強制交易，考慮利用3年左右的時間，通過適宜的政策設計，使綠色證書的價格達到0.05元/千瓦時左右，到2023年再達到0.1元/千瓦時左右，則預期2023年前光伏發(fā)電可以在上網側實現全面平價。
實際上，我國于2017年7月1日啟動綠證自愿認購，截至記者發(fā)稿前，交易量尚不足3萬張，僅占核發(fā)的800萬張綠證約0.004%的比例，對于緩解電價補貼資金缺口問題的作用非常有限，這也說明了配額制強制實施的必要性。
“一旦國家推行可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易，將倒逼發(fā)電企業(yè)提高可再生能源發(fā)電比例，提升可再生能源投資意愿。”某不愿具名的專家坦言。
“強制配額制加上綠證制度將會極大提升可再生能源在全社會用電量中的比例，2020年達到9%的目標預計會超額完成。”中國循環(huán)經濟協會可再生能源專委會政策研究主任彭澎表示。
根據本次《考核辦法》意見稿，可再生能源電力配額由“總量配額”和“非水電配額”兩級可再生能源電力配額指標共同構成，光伏發(fā)電和光熱發(fā)電包含于“非水電配額”之中。
“配額制下，戶用光伏的表現值得期待。”中國投資協會專家顧問王淑娟認為，按照2017年全社會用電量推算，非水可再生能源發(fā)電量為5033億kWh，占比為7.7%，具有一定的增長空間，按照國家相關規(guī)劃，考慮到風電以集中式電站、大型央企開發(fā)為主，生物質占比較小且增速平穩(wěn)，光伏集中式電站新增裝機量既定，分布式光伏尤其是戶用光伏的增長則可能出現意外之喜。
“2017年的非水可再生能源電量為5033億度，到2020年，風電的年按量比2017年將增加902億kWh，全部非水可再生能源電量需要增加2380—2703億億kWh。”王淑娟按照保守情形算了一筆賬，預計光伏剩余1801億kWh的空間，還需要增加150GW的規(guī)模，分配到2018—2020年，則平均每年存在50GW的增量。
尚有難點需厘清
在采訪過程中，記者了解到，相對以往數次“不了了之”的征求意見稿，不少業(yè)內人士表示此次《配額制》意見稿“責任主體、承擔指標的主體、完成指標方法明晰可落實”，認為其“更具執(zhí)行性”。
完成指標是否有難度？
“預計能夠完成目標。”彭澎告訴記者，“針對各省制定了不同的考核目標，其實文件中已經表明，是結合各地區(qū)大型能源建設基地、特高壓建設情況等綜合消納能力后制定。目前來看，東部省份可能有一定的壓力，但可以通過跨省供電來消納外省綠色電力。”
“綠證是企業(yè)為購買綠電額外的支出，配額制不會增加各省負擔，比如某地區(qū)購買清潔能源電價高于傳統能源電價，當中差價由國家可再生能源基金來承擔。”王淑娟認為，雖然和綠證自愿認購不同，但配額制落地也需警惕地方保護主義，如果某地區(qū)自身面臨棄光限電情況，在電量相對富裕的前提下，可能仍舊會選擇優(yōu)先內部消納。
彭澎認為配額制落地的關鍵在于“直購電”和電網的配合程度。她解釋道，現在已經明確了擁有自備電廠的用電企業(yè)，包括直購電用戶也要承擔一定的配額制指標，他們如何參與到綠色電力采購市場中來，應該有獎懲機制，怎樣獎勵“好學生”是其中的關鍵點。
“電網是否允許企業(yè)自主選擇電源，尤其是本地的分布式可再生能源電源，會對整個制度落地起到關鍵作用。包括分布式市場化交易在內的配套制度也要同步落地，要允許企業(yè)自主選擇采購對象。”彭澎。
何繼江表示考核中“怎么算賬”也尚存一些疑惑。“算賬是一個系統問題，省級各個可再生能源統計是一項繁雜系統的工作，需要自然資源部門、能源局等多部門協調，難度較大。另外，比如某省沒有土地發(fā)展可再生能源，選擇去別的省市建設完成，完成后的指標算誰的，這個目前也沒有明確。”
