餡餅還是陷阱？光伏建設中的劃撥土地法律風險解析
光伏產業網訊
發布日期：2017-11-23
核心提示：
劃撥土地是項目建設中一項重要用地方式，在光伏項目建設中，利用劃撥土地的情況也較為常見。實踐中經常會有利用劃撥的礦場、鹽場、垃圾填埋場等土地建設光伏發電項目的情況，也有一些分布式光伏項目租用的屋頂房屋的土地屬于劃撥性質。一些光伏企業通常認為劃撥土地具有權屬清晰、權利主體資信較好、土地成本較低、使用期限長等優勢，對于利用劃撥土地建設光伏項目持較為樂觀的態度，但實際上確實如此嗎?今天，陽光所廣州辦公室張建來律師對光伏建設中的劃撥土地法律風險進行逐一詳解，并提出相關實務建議。
劃撥土地是項目建設中一項重要用地方式，在光伏項目建設中，利用劃撥土地的情況也較為常見。實踐中經常會有利用劃撥的礦場、鹽場、垃圾填埋場等土地建設光伏發電項目的情況，也有一些分布式光伏項目租用的屋頂房屋的土地屬于劃撥性質。一些光伏企業通常認為劃撥土地具有權屬清晰、權利主體資信較好、土地成本較低、使用期限長等優勢，對于利用劃撥土地建設光伏項目持較為樂觀的態度，但實際上確實如此嗎?今天，陽光所廣州辦公室張建來律師對光伏建設中的劃撥土地法律風險進行逐一詳解，并提出相關實務建議。
一、國家有關劃撥土地的法律法規及政策梳理
我國較早建立了相對完善的土地劃撥制度，《土地管理法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓條例》等法律對劃撥土地管理做出了相應規定，早在1992年就制定了規范劃撥土地管理專門規章《劃撥土地使用權管理暫行辦法》。另外，國土資源部、財政部、國資委以及地方政府均出臺相應的劃撥土地管理方面的規范性文件，最高人民法院針對劃撥土地有關法律糾紛處理，多次出臺了相關司法解釋。主要內容摘要如下：
二、劃撥土地的幾大特點
根據上述法律規定，相對于其它性質用地而言，劃撥土地的使用有以下幾個特點：
處置劃撥土地具有嚴格的審批程序
劃撥土地只有達到一定條件后才能進行轉讓、出租或抵押，并且具有嚴格的程序要求，未經土地管理部門的審批同意，不得擅自轉讓、出租或抵押。
使用劃撥土地具有嚴格的限制條件
劃撥土地出租時，承租人不得新建永久性建筑物、構筑物。需要建造臨時性建筑物、構筑物的，必須征得出租人同意，并按照有關法律、法規的規定辦理審批手續。
劃撥土地處置時需要繳納出讓金
劃撥土地進行轉讓、出租或抵押的，應當向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。
三、在光伏項目建設中利用劃撥土地應關注的法律問題
(一)核實劃撥土地權屬
在簽訂劃撥土地轉讓和出租合同之前，光伏企業應當核實劃撥土地的權屬是否清晰，是否取得劃撥土地使用權證。如未取得土地使用權證，是否能夠取得其他有效的證明文件。劃撥土地的權利人是否為公司、企業、其他經濟組織或個人，如果權利人是黨政機關的話，則不能進行轉讓或出租。
(二)了解劃撥土地的利用現狀
根據相關法律規定，劃撥土地未建設地上物的，不得單獨僅就土地對外轉讓或出租，對外轉讓和出租時，一般應堅持地隨房走、房隨地走的原則。劃撥的土地未按原有劃撥用途進行建設和利用的，光伏企業是不能租賃使用的。
對于租用鹽場、礦場、垃圾填埋場等劃撥土地建設光伏項目，筆者認為在法律上是可行的，這些土地劃撥時的主要用途不在于建設房屋等地上物，在土地已經按照劃撥用途充分利用后，或不影響土地原有用途的基礎上，通過出租方式建設光伏項目并無不當。
(三)嚴格履行相關的審批程序
在利用劃撥土地建設光伏項目時，除了應當按照一般光伏建設項目履行必要的審批程序以外，還需按照國家有關劃撥土地特有的要求辦理審批手續。在簽訂土地租賃合同時，應當經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，否則將面臨被認定為無效的法律風險。
(四)明確土地出讓金的承擔
根據法律規定，土地使用權人將劃撥土地對外出租的，應當向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以出租所獲收益抵交土地使用權出讓金。據此規定，補交土地出讓金的義務主體是出租人，但如果沒有在合同中予以明確約定，一旦該筆費用實際發生，出租人可能會將其轉嫁至承租的光伏企業。另外，根據法律規定，劃撥土地建設的房屋以營利為目的對外出租時，應當將租金中所含土地收益上繳國家。光伏企業在簽訂此類屋頂租賃協議時，應當對于土地收益繳納問題進行明確約定，以免后續產生糾紛。
(五)光伏項目可以直接通過劃撥方式取得項目建設用地
根據《土地管理法》及《劃撥用地目錄》的規定，光伏項目作為國家重點支持的新能源發電項目，是可以通過劃撥方式取得項目建設用地的，特別是針對光伏扶貧項目和光伏領跑者項目，部分地方政府明確出臺了相關支持政策，光伏企業可以爭取通過劃撥方式獲得項目建設用地。